“十九大”和你我有什么关系?

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2017下半年,中共第十九次全国代表大会(简称“十九大”)将在北京召开。这是一个具备隆重权力感的大会,但不同于每年都会被媒体列出民生清单、法治热点的“全国两会”,普通人视角中的“十几大”可能就是一个执政党内部权力再分配的会议,与自身关联并不密切。

这种印象无疑是错误的,党代会作为中国式政治周期节点,在决定着官员任期的同时,也间接作用于包括土地出让面积、基建投资额度、城投债发行规模等种种经济要素,并进而影响着地区甚至整个国家的经济走向。不可不察。

政治周期率

全国党代会每五年一次,实际上在每次“十几大”之前,都有为期一年左右的预热期:全国各省级党代会均在全国党代会之前召开,进行党委班子的人员更新。034141379899

(2016-2017全国各地党代会召开情况,黑色为未召开,红色为已召开,来源:人民网)

根据宪法及各类党内规定(如中办下发的《党政领导干部职务任期暂行规定》),党政领导干部(官员)的职务任期为5年。然而在具体实践中,官员的任期却颇为弹性——省委书记的平均任期为3.93年,省长的平均任期为3.91年,市委书记的平均任期为3.6年,市长的平均任期为3.21年。

地方要员这种概率上的任期不确定性,与平均任期时长“不满5年”的短期特性,是深刻影响中国地方经济走向的重要因素,下文将详述。

虽然官员任期弹性,但依然有规律可循。下图是1990-2010年各省省委书记及省长的变更频率统计——034216295290

可以大体发现一个规律:在中央党代会(“十几大”)召开的年份及其后一年,是官员变更的高发期。如92、93年,97、98年,02、03年及07年,约50%的省级大员变更都发生在这四个节点上。

更进一步的数据统计也支持同样的观点,如果将任期始于党代会和任期终于党代会的官员汇总统计,则可得出:有46%的省委书记任期以党代会为界,同理还有48%的省长、33%的市委书记、32%的市长。下图是一份以1999-2011年数据进行统计的表格,虽然数值有细微变动,但大体趋势依然十分显著——034228658619

于是,可以得出第一个结论:以党代会(“十几大”)召开为节点,中国省市级要员将面临政治生涯的大考,尤其是处于年龄关卡(如县处级50岁、厅局级55岁)的干部,更需要在弹性任期中为数不多的明确考核年中打足精神。

2017年,全国将有3个省区的书记达到65岁大限,2018年时,这个名单将增加到9人。这些超龄大员将如何安置?他们留下的空缺又由谁来补?

这也正是“十九大”威力之所在。

五年高考,三年模拟

如果将5年一度的党代会比拟为“高考”的话,那么在平均任期3年多不到4年的时间里,地方要员都需要磨练应试能力,安排备考工作。而他们的举措也将以经济要素变动的方式,影响一方。034245526961

上图是2000年至2016年的全国土地出让面积汇总表,画虚线处即为召开“十几大”的年份。一个较明显的规律是,在党代会召开前及当年,土地出让面积均会保持下浮或缓步增长的态势(如07、12、16年),而党代会召开后一年,土地出让面积则会井喷(见03、13年),这其中唯一的例外便是诸多外部变量影响的08年。这种连续U型的曲线总体上还是很明显的。

以具体数值来看,党代会前一年土地出让面积平均下降约8.7%,党代会后一年土地出让面积会平均增加10.1%。

土地出让与党代会形成政治周期性有两个原因:

一是党代会召开意味着大量的不确定性,无论是官员避免替人做嫁衣,还是企业防止官员变更导致的政策变更。直到不确定性消失后,官员才会继续投入到“晋升锦标赛”中,出让土地招商引资,为晋升道路积累政绩;

二是土地出让有潜在成本,如征地成本(如群体性事件)和贪腐成本,出于降低矛盾在关键时点爆发的考虑,官员最优的选择就是在党代会考核期间减少土地出让,降低出错被抓现行的风险。

与之类似的是,地方政府热衷于通过发行债券集资搞城市建设的行为(即所谓“城投债”,地方政府负债的最主要来源),也与官员变更有着密切联系。下图根据1999至2012年的城投债数据统计得出——034300456913

由于官员变更导致的政策不稳定性和政企关系重组,均会提升发债风险及成本。比如,由于城投债往往覆盖至少一个主政官员以上的任期,领导变动自然难以让人不怀疑人走茶凉后,其曾经主推的项目是否还能在新班子下照常运转。因此在变更其间,企业往往会主动或被动推迟发债计划,降低发债规模。

接下来是政府花钱的规律。根据1990至2010年的分省财政数据统计,各省不同类型支出的增长率随着党代会召开出现了不同的波动情况。034312492676

可以发现,教育支出和行政支出每逢党代会便会上升,而基建支出却每逢党代会就下降。这是何解?

有学者提出,对于地方要员而言,公共支出可分为两种类型,一是“安全型”,一是“风险型”。

“安全型”是指对于经济增长作用不大,但却能够增加留任概率的支出。比如行政费用,可以通过协调人际关系等途径为官员仕途加分。而以教育支出为代表的科教文卫费用,也可以增加属地居民的好评。

至于“风险型”支出,最具代表的便是基建支出。即虽然能够增进经济增长,却有一定风险性的支出。由于在党代会期间,中纪委监察力度加强。因此官员们会在党代会期间遵循“不做便不错”的原则,减少基建投入。与上述土地出让逻辑如出一辙。

梳理完上述这些间接决定房价、土地财政、地方债、财政支出等热点话题的经济要素变动,及其背后的政治周期后,我们再探讨一些与经济实体密切联系的话题。

“政治经济学”

“十九大”对经济要素的影响已经开始显现——在求稳的党代会之年,地方政府会收紧土地和地方债市场,房产商也往往见风使舵,通过收紧投资的方式降低企业违约风险。比如恒大地产在上个月刚刚宣布了去杠杆化计划,2016年恒大净利润环比下降51%,主要原因就是把钱还给了债券持有者。

像恒大这样拥有识大局能力的公司,往往更容易在中国的政治经济体制下获得更好发展。而自去年以来全国各地城市风起云涌的限购政策,同样也是打好“十九大”稳定基调的重要举措——房地产限购政策可使上市公司违约风险平均下降约25.5%,限购越严格,公司违约风险下降幅度越大。

然而官员更迭对于企业的影响远不止于此,统计1999-2009年之间,中国所有国有企业及主营业务收入500万元以上的非国有企业的数据。再与其所在市的市委书记的变更情况进行总体估计后,得出下方“市委书记变更的企业风险函数曲线”——034328764441

可以发现,虽然企业的倒闭风险最高值都在6年期左右,然而面临主政官员变更的企业风险还是明显要比未面临变更的企业高。而其中地方企业受到的冲击最大,央企受到冲击并不显著。

无独有偶,2012年时世界银行对中国25个城市2700家企业的研究显示,党政领导班子成员的调动越频繁,腐败对企业的危害就越深。特别是在腐败高发地区以及政府重点监管的行业,地方领导任期越短,中小型企业为腐败付出的代价就越高。

那么是不是国有大型企业就不受地方官更迭影响了呢?不是的。据统计,新地方官上任两年间,国有企业可从当地银行(城商行)获得的短期贷款额度大幅增加。

有趣的是,在地方官离任前的两年里,这些企业获得的资金支持却又不那么明显了,原因是官员预期自己将要离任,需要短平快地做出一些政绩,而为企业提供资金支持就显得见效太慢了。

这正是上文所述官员任期“短期、弹性”所带来的问题,耿曙等学者这样分析道——

“为了满足控制官员的需要,中国官员的实际任期制往往表现为类似‘试用期’的任职:考核压力无时不在,加上官员竞争、任务层层下压,重重高压之下,官员只能全力拼搏政绩,外加时间有限,必须短期速成,结果固然创造傲人的增长速度,但也产生不少流弊。”

比如,曾经在中国官场上非常流行的一个政绩口号,叫“三年大变样”。如今我们知道三年多大概是所有省市级一把手的平均任期,现在对这个口号也就有了更深的认识。(有意思的是,中国民营企业的平均寿命也是3岁左右,有兴趣的朋友不妨继续展开研究)

说到拼政绩,眼下倒有个绝好的例子——

全汉东都知道有个“沙李配”,而李达康本人却在旧省长还有四个月退休的关头,因为丁义珍遗留下来的土地纠纷所导致的群体性事件饱受困扰,甚至高育良口口声声向祁同伟保证:沙李配没戏了。这也侧面证明了,大秘出身只问GDP的李达康,终究还是少念了《政治经济学》这门课。